Na uskutočnenie reformy verejnej správy má vládna koalícia už len niekoľko týždňov. Ak ich nevyužije, z reformy zostane len pamiatka, ktorej môže vzdávať úctu. FOTO SME – MAREK VELČEK
Pavol Minárik, podpredseda KDH a bratislavský viceprimátor, už pred rokom presne vystihol, ako treba vnímať fakt, že sa politické rozhodnutie o reforme verejnej správy neustále odsúva. Podľa neho odsúvanie predstavuje „spôsob, ako to dostať do stavu, keď sa to bude dať neuskutočniť tak, že nikto nebude musieť vyhlásiť, že to nechce“. Po viac než dvoch rokoch vládni politici priviedli reformu verejnej správy do štádia, v ktorom naozaj nemá ďaleko k tomu, že sa už bude dať neuskutočniť. Ak vo svojom doterajšom „reformnom úsilí“ vydržia ešte aspoň mesiac, verejná správa v dnešnej podobe nielenže prežila rok 2000, ale prekoná aj toto funkčné obdobie. A môže sa tešiť na ďalšie.
Keď sa povie „reforma verejnej správy“, väčšina obyvateľov Slovenska si pod tým predstaví len ďalšiu reorganizáciu – nové okresy, nové kraje, nové úrady. Načo je to dobré, veď sa všetko menilo iba pred pár rokmi, myslí si občan a jeho omyl využívajú najmä tí, čo až príliš dobre vedia, že tentoraz ide o niečo iné ako len o zriaďovanie iných krajov v iných krajských mestách. Teraz to totiž nemala byť nezmyselná reorganizácia, akú urobila v roku 1996 tretia Mečiarova vláda. Reforma verejnej správy by znamenala zásadnú zmenu charakteru štátu. Po novembri ‘89 zmenu najrevolučnejšiu. To je aj hlavný dôvod, prečo je ohrozená.
Presun kompetencií a 50 miliárd
Keď boli pred desiatimi rokmi zrušené národné výbory, opäť sa od seba oddelila štátna správa a samospráva. Už vtedy politici tvrdili, že je to iba prvý krok, a sľubovali, že onedlho urobia druhý. Prenesú kompetencie zo štátnych úradov, v ktorých rozhodujú úradníci závislí od vlády, a presunú ich na samosprávne orgány, ktoré si zvolili sami občania. Zmysel tejto zmeny je prostý a zrozumiteľný: kto iný by mal rozhodovať o veciach a záležitostiach obce, mesta či regiónu, ak nie občania, poslanci, starostovia a volení predstavitelia obcí, miest a regiónov? Dnes aj o otázkach, ktoré sa týkajú predovšetkým obyvateľov obcí a miest, rozhodujú najmä štátni úradníci. Reforma verejnej správy mala vrátiť samospráve jej zmysel, aby práve ona spravovala obce, mestá a regióny. A aby ich „správcovia“ skladali účty práve tým, čo ich zvolili, a nie straníckym a vládnym náčelníkom, ktorí ich do funkcie vymenovali.
Trvalo desať rokov, kým sa po novembri 1989 na Slovensku objavila vláda, ktorá uskutočnenie tejto revolučnej zmeny dala do svojho programového vyhlásenia. Vymenovala vládneho splnomocnenca na reformu a Viktor Nižňanský pripravil jej koncept. V auguste 1999 predložil kabinetu celkovú stratégiu reformných krokov a vláda mu uložila, aby do januára 2000 vypracoval Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Keď to Nižňanský a jeho spolupracovníci naozaj urobili, vládni politici sa prvý raz zľakli svojej vlastnej odvahy. Zmeny totiž boli oveľa väčšie ako ich guráž.
V súčasnosti vo verejnej správe pracuje približne 340-tisíc zamestnancov. Z toho v štátnej správe takmer 288-tisíc a v samospráve 52-tisíc. Pomer je teda 5,5 k 1. Keby sa realizovala reforma, tento pomer by sa rapídne zmenil. V Nižňanského koncepcii dosiahol počet kompetencií, ktoré mali prejsť zo štátnej správy na samosprávu, číslo 87. Týkajú sa hospodárskych funkcií, verejných služieb, územného plánovania a výstavby, bývania, životného prostredia, dopravy, vodného hospodárstva, školstva, zdravotníctva, kultúry, sociálnej pomoci, vnútornej správy a správnej administratívy, bezpečnosti a verejného poriadku. Štátu malo ostať trinásť základných právomocí. Lenže tak, ako by sa presunuli kompetencie, tak by sa premiestnili aj financie. „V číselnom vyjadrení ide o presunutie približne 50 miliárd korún, s ktorými teraz hospodári štátny rozpočet, do samosprávy,“ konštatoval splnomocnenec Nižňanský. Už aj táto suma dáva predstavu, o akú veľkú zmenu ide a koľko rezortov, úradov, ľudí i politikov by zasiahla. Tak sa okolnosť, že by reforma pomohla občanom, obciam, mestám a regiónom, dostávala postupne do úzadia. Aj keď nám Európska únia dávala a dáva najavo, že reformu od nás očakáva, lebo je v záujme Slovenska.
Zdroje únie do regiónov
Nejde len o to, že krajiny EÚ už pred niekoľkými rokmi – ak nie desaťročiami – prešli rovnakým procesom, ktorý verejnú správu posunul od vládnutia (government) k správe vecí verejných (governance). A že to isté očakávajú aj od uchádzača o členstvo. Reformu urgujú aj preto, aby mohli Slovensku pomôcť.
Jej súčasťou je totiž aj zriadenie vyšších územných celkov, do ktorých budú obyvatelia regiónov voliť svojich predstaviteľov. Európska únia viaže svoju pomoc z podporných fondov na priamo volených predstaviteľov regiónov. Preto sa v Správe Európskej komisie o pokroku Slovenska v roku 2000 objavila kriticko-konštatačná veta: „Hoci v definícii reformy verejnej správy sa dosiahol pokrok, nebol ešte schválený zákon o miestnej správe, čím sa oddialilo vytvorenie nových územných štruktúr.“
Dirk Meganck, hlavný vyjednávač Európskej komisie so Slovenskom, vlani v novembri precestoval republiku a jeho pozornosti neušlo, aké veľké sú rozdiely medzi jej regiónmi. Pripomenul, že tento nepomer sa musí zmeniť a že sa to dá dosiahnuť len presunutím kompetencií na samosprávy. Aj on – podobne ako správa EK – upozornil, že pri rozširovaní únie zohrajú kľúčovú úlohu regióny: „Do regiónov budú plynúť zdroje zo štrukturálnych fondov EÚ, na čo sa musia ich riadiace samosprávne orgány pripraviť.“ Keďže ide o zdroje, ktorých výška predstavuje miliardy korún, jeho vyjadrenia síce môže dnešná vládna garnitúra ignorovať, ale cenu za to zaplatí krajina.
K poslednému veľkému proreformnému vzopätiu, ktoré vláda doteraz predviedla, došlo na jar minulého roku. 11. apríla 2000 – deň pred otvorením desiateho snemu Združenia miest a obcí Slovenska – napokon schválila Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy, ktorú jej v januári predložil splnomocnenec Nižňanský. Premiér a ministri teda neprišli na snem s prázdnymi rukami. Aj keď sa starostovia a primátori bránili podozreniu, že vládni činitelia odsúhlasili koncepciu najmä preto, aby pred nimi predviedli svoj úspech, bránili sa zbytočne. Ďalší vývoj totiž dokázal, že podozrenie bolo úplne namieste.
Stratená politická vôľa
Koncepciu, ktorú na sneme ZMOS podporilo 618 starostov a primátorov, pričom len 7 hlasovalo proti a 23 sa zdržalo, vláda totiž schválila iba ako „východisko“ pre ďalšiu prácu na reforme. Prejavilo sa to tak, že takmer všetko, čo koncepcia riešila úplne jednoznačne, boli vládni politici – predovšetkým z SDĽ – ochotní akceptovať iba ako jednu z alternatív. Ďalšie mal splnomocnenec znovu rozpracovať a predložiť vláde na posúdenie.
V apríli si členovia vlády uložili mnohé úlohy. Premiér mal predložiť koncepciu na rokovanie Národnej rady do 30. júla, početné termínované úlohy dostal minister vnútra, ministerka financií a ďalší vládni činitelia. Nič z toho však nesplnili, lebo vládna koalícia nedospela k politickému rozhodnutiu v zásadných otázkach. Vždy znovu a znovu sa otvárala otázka, či má počet krajov zodpovedať počtu vyšších územných celkov a koľko ich vlastne má byť, či majú zostať alebo zaniknúť okresné úrady… Podpredseda ZMOS Jozef Mrva, podobne ako mnohí ďalší ľudia samosprávy, tomu nerozumel: „Ak prejdú kompetencie v rozsahu, v akom sú navrhnuté, na samosprávy, potom sa pýtam, z akého dôvodu by mali byť zachované okresné úrady.“ Nielen on si totiž nedokázal predstaviť, čo vlastne okresné úrady budú robiť.
Krátko pred letnými prázdninami na zmrazenie reformy oficiálne reagoval predseda ZMOS Michal Sýkora: „Opakovane sa dostávame k otázke, či sa po desiatich rokoch nájde na Slovensku politická vôľa dokončiť reformu verejnej správy.“ Na konci júna vláda napokon rozhodla, že Slovensko bude mať 12 samospráv vyšších územných celkov. Keď predstavitelia SMK žiadali, aby sa vytvoril taký celok, v ktorom by mali väčšinové zastúpenie obyvatelia maďarskej národnosti, politici SDĽ a SOP na to reagovali požiadavkou, aby územných celkov bolo iba osem…
Na konci júna vláda „prehodnotila“ aj harmonogram jednotlivých reformných krokov, pretože nedodržala termíny, ktoré si sama dala v apríli. Uložila ministerstvu vnútra a legislatívnej rade vlády, aby vypracovali legislatívne zámery nevyhnutných zákonov. V polovici augusta sa obe poverené inštitúcie dostali do verejného sporu, kto zavinil, že sa vládne uznesenie neplní. Keď boli legislatívne zámery napokon predsa len spracované a dostali sa na rokovanie vlády, na konci septembra kabinet rozhodol, že ich paragrafové znenie prerokuje v marci roku 2001! Pointa spočíva v tom, že vtedy by to mohlo byť už zbytočné.
Projekty vhodné na (ne)reformu
Ak majú vyššie územné celky fungovať od januára 2002, potom sa voľby do regionálnych samospráv musia uskutočniť na jeseň roku 2001. Volebný systém by mal byť jasný aspoň šesť mesiacov pred voľbami, čiže v apríli. Vtedy zákony ešte nemôžu byť schválené – ak sa ich návrhmi bude vláda zaoberať až v marci. Predstavitelia samosprávy i splnomocnenec vlády zhodne skonštatovali, že v takom prípade sa reforma v tomto funkčnom období neuskutoční. V situácii, ktorá bola až príliš jasná a vrhala na prácu kabinetu ostré svetlo, minister vnútra Ladislav Pittner požiadal listom premiéra, aby bol prehodnotený termín, do ktorého má byť pripravené paragrafové znenie návrhu zákona o vyšších územných celkoch. Aj keby vláda a jej strany naozaj chceli reformu uskutočniť, sú už v časovej tiesni. Lenže to nie je zďaleka jediný faktor, ktorý komplikuje situáciu. Okrem neschopnosti a neochoty urobiť politické rozhodnutie a v súlade s ním vypracovať aj potrebné legislatívne normy, pôsobí tu ešte aj ďalší retardačný činiteľ: neschopnosť a neochota rezortov spolupracovať pri presune svojich kompetencií na orgány samosprávy.
Vláda totiž jednotlivým ministerstvám uložila, aby vypracovali projekty odovzdávania kompetencií podľa zásad Nižňanského koncepcie. Na konci decembra 2000 musel vládny splnomocnenec priznať, že rezorty sa podľa jeho koncepcie nesprávali. Treba povedať, že ak niečo vypracovali, tak skôr „projekty“, ako si svoje právomoci udržať.
Ministerstvo vnútra napríklad navrhlo, aby samospráva prevzala iba osvedčovanie listín a podpisov na listine. Všetko ostatné vraj musí zostať ministerstvu. Pritom koncepcia predpokladala, že prevedie na samosprávu aj také činnosti, ako výdaj občianskych preukazov a pasov, povoľovanie živností, matriku, organizáciu a zabezpečenie volieb, riešenie priestupkov proti občianskemu spolunažívaniu a mnohé ďalšie. Redaktor Peter Kunder zistil, že keby sa decentralizácia urobila podľa predstáv ministerských úradníkov, potom by rezort vnútra prišiel len o 48 pracovníkov a jeho vyše štvormiliardový ročný rozpočet by sa znížil o 10 miliónov. Podobne vyzerajú aj projekty „presunu“ kompetencií ďalších ministerstiev. Vláda sa ako celok tvári, že uskutočňuje reformu. Zato jej rezorty kladú reforme maximálny odpor.
Najneskôr v januári
Michal Sýkora ako predstaviteľ samosprávy musel konštatovať: „Kým bola reforma diskusiou odborníkov, bola založená na vecných argumentoch a pokračovala dopredu. Keď však vstúpili do diskusie politici, ktorí začali kalkulovať, čo prinesie reforma ich strane, začal sa celý proces komplikovať.“ Každá vládna strana ju totiž vníma inou ako len meritórnou optikou.
Pre SDĽ je príznačné, že k reforme pristupuje ako obhajca záujmov štátnej správy a centralizovaného štátu. SMK síce podporuje presun kompetencií, teda najdôležitejšiu súčasť reformy, ale svoju podporu podmieňuje žiadosťou, aby sa okresy Komárno, Dunajská Streda, Galanta, Šaľa, Nové Zámky a Levice dostali do jedného vyššieho územného celku. Vládny splnomocnenec Nižňanský hovorí, že na doterajšom odklade reformy majú svoj podiel všetky vládne strany, ale dnešný stav podľa neho súvisí predovšetkým s tým, že „SDK stratila reformnú silu“. Strata je o to závažnejšia, že koalícia ako celok nikdy nemala jasnú spoločnú víziu, ako by malo vyzerať Slovensko, akým by malo byť štátom. Bez takej vízie sa nedá urobiť dobrá administratívna reforma, ale ani reforma školská, sociálna či zdravotnícka. Ako splnomocnenec vlády si však splnil svoju povinnosť a na konci decembra 2000 vládnej koalícii pripomenul jej poslednú možnosť – reforma by sa dala ešte stihnúť, ale pod jednou podmienkou: „O všetkých otázkach by mala vláda rozhodnúť najneskôr v januári.“
Pred rokom, keď sa vláda chystala posudzovať predloženú koncepciu reformy, jej Grémium tretieho sektora pripomenulo to najdôležitejšie, čo by mala mať na pamäti. Že štát nie je a nebude ohrozený schopnosťou občanov spravovať svoje veci, ale tým, že štátna správa bude naďalej rozhodovať za nich. „Bez úspešného uskutočnenia reformy verejnej správy história a voliči zhodnotia pôsobenie súčasnej vlády SR ako zásadné zlyhanie,“ vyhlásilo grémium pred rokom. V januári 2000 má Dzurindova vláda k svojmu zásadnému zlyhaniu naozaj blízko. Reforma sa už dá neuskutočniť aj tak, že nikto nebude musieť vyhlásiť, že ju nechce.
